Les principaux éléments du PLU
La loi SRU a remplacé les anciens Plans d'occupation des sols (POS) par
les Plans locaux d'urbanisme (PLU). La principale différence est que le
PLU doit comprendre un Projet d'aménagement et de développement durable
(PADD) qui présente le projet communal.
La loi Urbanisme et habitat a clarifié le contenu du PLU en général et
la fonction du PADD en particulier. Le PLU sera donc composé, en plus du
rapport de présentation, par un PADD, des orientations d'aménagement
facultatives et un règlement.
Le PADD
La loi SRU avait prévu que le PADD serait directement opposable aux
autorisations d'urbanisme, ce qui aurait été source de nombreux
contentieux.
La loi Urbanisme et habitat a mis fin à cette situation. Le Projet
d’aménagement et de développement durable(PADD) a désormais pour
fonction exclusive de présenter le projet communal pour les années à
venir. C’est un document simple (quelques pages seulement), accessible à
tous les citoyens, qui permet un débat clair au Conseil municipal
(comparable au débat d'orientation budgétaire).
Allégé d’un contenu juridique inutile et risqué, le PADD a une place
capitale :
la démarche d'élaboration d'un projet communal avant la définition des
règles techniques est une garantie de qualité.
le débat en Conseil municipal sur ce projet communal est une garantie de
démocratie.
il est la "clef de voûte" du PLU ; les parties du PLU qui ont une valeur
juridique (orientations d’aménagement et règlement) doivent être
cohérentes avec lui.
il fixe la limite entre les procédures de modification et de révision
(voir ci-après).
Les orientations d'aménagement
Les orientations d’aménagement permettent à la commune de préciser les
conditions d’aménagement de certains secteurs qui vont connaître un
développement ou une restructuration particulière. Elles n'ont d'intérêt
que dans les quartiers qui connaissent une évolution significative et
sont donc facultatives3.
La taille minimale des terrains constructibles
La loi SRU avait supprimé la possibilité de fixer une taille minimale
des parcelles constructibles.
La loi Urbanisme et habitat fixe un équilibre entre la situation avant
et après la loi SRU. La commune pourra fixer une taille minimale des
terrains constructibles «lorsque cette règle est justifiée pour
préserver l’urbanisation traditionnelle ou l’intérêt paysager de la
zone»(ou, comme c'était déjà le cas, pour des contraintes techniques
relatives à l’assainissement individuel). Cette justification devra être
explicitée clairement. À l'inverse, fixer de façon uniforme sur
l'ensemble des quartiers d'une commune une taille minimum sans
justification spécifique serait abusif.
Remarque :la commune dispose d'autres règles pour protéger les paysages
urbains. Elle peut, dans son PLU, préciser les conditions d'implantation
des constructions et identifier les éléments de paysage (haies, espaces
verts, arbres... ) qu'elle entend protéger. Toute modification de ces
éléments sera ensuite soumise à autorisation du maire. Cette règle est
souvent plus efficace qu'une simple limitation mathématique de la taille
des terrains. Par exemple, dans un secteur où il existe à la fois des
petits terrains et des grands terrains, le PLU ne peut imposer une
taille de terrain très grande sans rendre inconstructibles de nombreuses
parcelles. Si un propriétaire possède une villa sur un grand terrain, le
PLU ne pourra pas, par la simple règle de taille de terrain, lui
interdire de le diviser en 2 ou 3, même si le parc de sa villa constitue
un élément de paysage essentiel pour la ville. À l'inverse,
l'identification des boisements dans le PLU permettrait de les protéger.
Le contrôle des divisions des terrains bâtis.
La loi SRU avait également supprimé le contrôle des divisions des
terrains bâtis. La loi Urbanisme et habitat permet au PLU de prévoir un
contrôle du respect du Coefficient d’occupation des sols (COS) en cas de
division d’un terrain partiellement bâti. Les personnes qui demandent un
permis de construire sur un terrain divisé depuis moins de dix ans
devront indiquer la surface des constructions déjà établies sur l'autre
partie du terrain : les droits à construire déjà utilisés seront
déduits.
Le changement de destination des bâtiments existants dans les zones
agricoles
Dans les zones agricoles, seules les constructions et installations
nécessaires à l’exploitation agricole ou aux services publics ou
d’intérêt collectif pouvaient être autorisées. Ceci menaçait de
condamner à l'abandon d’anciens bâtiments agricoles devenus inutiles
pour l’exploitation.
Les PLU pourront désormais, dans les zones agricoles, désigner les
bâtiments qui, en raison de leur intérêt architectural ou
patrimonial,peuvent être transformés en habitation, dès lors que ceci ne
compromet pas l’exploitation agricole4.
Si une commune veut autoriser des constructions nouvelles autour d’un
ancien bâtiment agricole, elles peut, comme auparavant, délimiter un
petit secteur constructible classé en zone naturelle (N) au sein d'une
zone agricole (A).
L'évolution des PLU
La loi Urbanisme et habitat réforme profondément les conditions
d’utilisation des procédures de modification et de révision, qui
donnaient lieu à un abondant contentieux.
4Il ressort clairement du débat parlementaire que la notion d'intérêt
architectural ou patrimonial doit être interprétée de manière souple ;
il s'agit par exemple d'éviter la transformation en habitation d'un
simple hangar en tôle ondulée.
La modification devient la règle générale. La commune pourra désormais
changer son PLU par une simple modification, dès lors qu'elle ne change
pas le projet communal présenté dans le PADD et qu'elle ne réduit pas
les zones agricoles (A) ou naturelles (N) ou un espace boisé classé. À
l’intérieur des zones urbaines et à urbaniser, la commune pourra donc
changer son PLU par une simple modification, dès lors qu’elle ne remet
pas en cause les orientations générales du PADD. En d'autres termes, si
la commune change la traduction réglementaire de son projet communal,
elle procède par modification, si elle change de projet communal, elle
devra recourir à la révision. En particulier, si une commune veut
transformer une zone à urbaniser (AU) en zone urbaine (U), en cohérence
avec les orientations fixées dans le PADD, elle peut le faire par simple
modification, même si la zone considérée couvre une surface très
importante.
Dans certains cas, pour permettre la réalisation d’un projet, la commune
doit faire évoluer son PLU, sans pouvoir utiliser la modification soit
parce qu’elle réduit une zone agricole ou naturelle ou un espace boisé
classé, soit parce qu’elle remet en cause les orientations fixées dans
le PADD. Elle peut alors utiliser la procédure de révision simplifiée.
La loi précise que ce projet doit être « une construction ou une
opération, à caractère public ou privé, présentant un intérêt général
notamment pour la commune ou toute autre collectivité.» Cette formule a
pour objectif d’éviter la confusion avec les « projets d’intérêt général
», procédure par laquelle le préfet peut contraindre une commune à
inscrire dans son PLU un projet relevant de l’Etat ou d’une autre
collectivité. Cette formule précise uniquement que la révision
simplifiée, comme d’ailleurs tout changement du PLU, ne peut servir un
simple intérêt particulier. Les projets concernés pourront être, par
exemple, l’implantation d’une entreprise, un équipement public ou privé,
un lotissement communal ou l’ouverture à l'urbanisation de quelques
terrains. L'important est que le projet que la commune présente soit
identifié.
Dans les autres cas, la commune doit recourir à la procédure de révision
« normale ». Cette procédure n’est pas nécessairement longue. Tout
dépend de l’ampleur des évolutions envisagées.
La loi précise que plusieurs modifications et révisions simplifiées
peuvent faire l’objet d’une enquête publique conjointe et être menées à
bien alors même que se déroule une révision générale du POS ou du PLU.
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